#### 新政时期制度不确定性的根源
作者：罗伯特·希格斯
日期：2011年5月23日
来源：节选自《制度不确定性》，《独立评论》第1卷第4期
尽管半个多世纪以来，各级政府的税收、监管及其他干预行为一直在不断侵蚀私人财产权（休斯，1991，第92-135页；希格斯，1987，第77-167页；凯勒，1990），但直到1932年，回顾来看，商人群体尤其是投资者，仍相对未受到对现有私人财产权制度的重大威胁。然而，在接下来的两届总统任期内，罗斯福政府提出并经国会颁布了一系列前所未有的法律，极大地削弱了私人财产权（勒uchtenburg，1963；巴杰，1989）。
各州议会纷纷效仿，推出了各自的“小型新政”（勒uchtenburg，1963，第188-198页；巴杰，1989，第283-284页），并不断提高税收（布朗利，1996，第83、85页）。正如当代敏锐的金融经济学家本杰明·安德森（[1949]1979）所言：“这些涉及工业、农业、金融、货币等多个领域的众多措施，对困惑的工商金融界造成了极为沉重的冲击”（第357页）。
安德森并非唯一一位认为新政措施导致大萧条长期持续的当代经济学家。世界领先的商业周期研究权威之一熊彼特，在其1942年出版的《资本主义、社会主义与民主》第一版中写道：
“1935年的非正常复苏、1937年的非正常繁荣以及此后的衰退，很容易用适应新财政政策、新劳工立法以及政府对私人企业态度普遍转变所面临的困难来解释——所有这些都与生产机制本身的运作有所不同……社会环境如此广泛而迅速的变化，自然会在一段时间内影响生产表现，即便是最热忱的新政支持者也必须且能够承认这一点。就我而言，我无法理解，为何这个本最有机会快速复苏的国家，恰恰经历了最不尽如人意的复苏”（[1942]1962，第64-65页；原文强调）。
三年前，熊彼特在其专著《商业周期》（1939，第1037-1050页）中就详细阐述了这一观点，坚称这些单项措施在抑制投资者方面“显然相互强化了效果”（第1045页）。
总而言之，新政的诸多威胁性措施（尤其是1935年以后的措施），让商人和投资者有充分理由担心：市场经济可能无法以其传统形式存续，甚至更激进的发展——或许是某种集体主义独裁统治——也无法被完全排除（鲁斯，1954，第65-69页）。正如熊彼特（1939）对20世纪30年代末商人的描述：
“他们不仅感受到了威胁，而且确实正面临威胁。他们意识到，自己正在接受一群早已预定判决的法官的审判；越来越多的公众舆论对他们的观点无动于衷；任何一项具体指控即便被成功驳回，另一项指控也会立刻取而代之”（第1046页）。
罗斯福政府政策中最具讽刺意味的一点是，“新政在很大程度上依赖私人投资来刺激复苏，但其言论却破坏了私人投资所需的信心”（巴杰，1989，第116页）。总统任期初期，罗斯福曾认真对待“因削弱商业信心和投资而加剧经济萧条的风险”，但到1935年，他“对经济复苏前景已更有信心，不再那么担心商业界的反弹”（布朗利，1996，第71-72页）。
在休伊·朗、弗朗西斯·汤森德、查尔斯·库格林神父等激进挑战者的政治压力下，罗斯福早在1934年就开始对投资者表达更强烈的敌意（勒uchtenburg，1963，第95-117页）。1935年，罗斯福“对企业领袖失去了耐心，一批与他一样不愿向保守商业观点妥协的年轻新政支持者崭露头角……罗斯福身边的人现在对企业为国家利益行事的能力深表怀疑”（巴杰，1989，第96页）。罗斯福无视美国商会、全国制造商协会等商业团体的反对，于1935年支持通过了《社会保障法》《国家劳工关系法》《银行法》《公用事业控股公司法》以及一系列其他法律，包括多数商业团体反对的“向富人征税”政策。
1936年，在接受本党总统候选人提名时，罗斯福痛斥所谓的“经济君主制者”，称他们企图建立“新的工业独裁统治”（引自勒uchtenburg，1963，第183-184页）。他私下表示，“商人作为一个阶级是愚蠢的，报纸也好不到哪里去；没有什么比让媒体和商界联合反对他更能赢得选票了”（勒uchtenburg，1963，第183页）。
1936年大选前夕，罗斯福在麦迪逊广场花园的演讲中，怒斥“有组织的财富巨头……他们一致痛恨我”，并宣称“我欢迎他们的仇恨”。在雷鸣般的掌声中，他威胁道：“我希望后人评价我的第二届政府时，会说这些势力在本届政府面前遇到了克星”（引自勒uchtenburg，1963，第184页）。
1935年、1936年和1937年，罗斯福政府提出了旨在惩罚富人的税收立法。1935年所谓的《财富税》（《税收法》的一部分）最终包含了累进公司所得税、公司间股息税、遗产税和赠与税的提高，以及对年收入超过5万美元的个人附加税的提高，最高税率高达75%。1936年，罗斯福试图对公司未分配利润征税，以替代所有其他公司所得税。国会批准了基于未分配利润比例的公司利润累进附加税，并提高了公司间股息的税率。总体效果是提高了公司所得税。
1937年的《税收法》堵塞了各种“漏洞”，包括利用个人控股公司避税的行为¹。这些“向富人征税”的举措无疑表明，总统及其政府打算尽一切可能推动国会通过法案，从那些负责做出全国大部分私人投资决策的高收入者手中榨取财富。经济历史学家埃利奥特·布朗利（1985，第417页）指出：“1935-1937年的税收改革，比新政的任何其他方面都更……激起了企业对罗斯福的敌意……新政税收改革的企业反对者指责，罗斯福的税收政策，尤其是未分配利润税，通过抑制投资导致了（1937-1938年的）衰退”（同上）。
尽管国会在1938年和1939年废除了一些最令投资者反感的税收条款，但罗斯福仍继续痛斥商人。他在1938年的一次演讲中称，商人“将负隅顽抗，以维持他们目前对国家工业和金融的专制控制”（引自布朗利，1996，第81页）。尽管历史学家强调总统在20世纪30年代末的税收政策遭遇了失败，但当代商人肯定感受到了税收增加的现实：1940财年，在大萧条仍未消退的情况下，联邦政府的总收入比繁荣的1927年增加了57%（美国人口普查局，1975，第1122页，Y568系列）。
与此同时，其他事态发展加剧了人们对既定私人财产权受到威胁的担忧。1937年初，罗斯福提出了改组最高法院的计划。尽管他未能获得国会对这一被许多人视为“赤裸裸的独裁企图”的计划的支持（安德森，[1949]1979，第430页），但受到恐吓的大法官们厌倦了公众的蔑视，担心其宪法权力可能被削弱，最终屈服了。从1937年开始，最高法院放弃了自19世纪90年代以来一直采用的实质性正当程序原则，该原则曾多次推翻州政府和联邦政府对私人合同的干预。
随后，越来越多由罗斯福任命的法官组成的最高法院，根据对州际贸易条款的广泛解释（几乎涵盖了所有经济活动），支持了州最低工资法、《社会保障法》《国家劳工关系法》——事实上是整个新政监管措施体系（西根，1980，第184-204页；埃利，1992，第119-134页）。面对最高法院“在财产权和企业自由态度上的重大转变”（埃利，1992，第132页），投资者正确地认识到，抵御政府强权的最强大堡垒已经消失，他们将面临政治进程可能产生的任何立法和行政侵犯。
与此同时，工会利用《国家劳工关系法》赋予的新权力，开展了有史以来最迅速的组织扩张。会员人数从1935年的380万增加到1941年的870万至1020万（不同来源数据不同）——1941年的后一个数字占非农业就业人数的28%（美国人口普查局，1975，第177-178页）。随着工会权力的增强，工会成为新政联盟的主要力量，全国各地的民主党政客和官员越来越倾向于迎合他们。
工会新权力最鲜明的体现是，工会成员开始举行静坐罢工，占领雇主的设施，在要求得到满足前既不工作也不离开。罗斯福总统拒绝使用武力驱逐静坐罢工者；同样，许多州和地方官员也不愿执行法律，制止这种故意侵犯私人财产的行为。历史学家威廉·E·勒uchtenburg（1963）指出：“重视财产权的公民对工厂被占领感到恐惧，对罢工者干扰邮件感到愤怒，对非工会成员受到恐吓感到不满，对工人飞行队在城市间游行或威胁游行感到震惊”（第242页）。
1937年和1938年，罗斯福试图改组政府行政部门的举动，在许多反对者看来，是这位潜在独裁者的又一次企图——“将欧洲极权主义引入美国”，以“颠覆民主制度”（勒uchtenburg，1963，第277、279页）。正如历史学家查尔斯·希尔克（1985）所描述的：“改组的核心是将咨询性质的国家资源委员会转变为一个强有力的法定国家资源规划委员会，负责持续的中央规划和项目协调”（第356页）。不足为奇的是，商界领袖“认为改组法案会削弱商业信心，阻碍复苏”。
1938年众议院否决了总统的改组法案后，罗斯福于1939年提出了一项弱化版的替代方案，并迅速获得通过（布林克利，1995，第21-23页）。这项被称为“二战前最后一项重大新政措施”的法律，尽管如此，“代表了权力从国会向总统的重大转移”，罗斯福巧妙地利用它创建了总统行政办公室和紧急管理办公室（希尔克，1985，第355页），这两个机构都被证明在总统推动美国加入二战的过程中发挥了重要作用（美国预算局，1946，第14-16、22页）。
1938年6月，联邦政府成立了临时国家经济委员会（TNEC），这进一步扰乱了商业信心。该委员会源于一种误导性的观点，即“垄断”导致或维持了大萧条（鲁斯，1954，第142-143页）。在1938年12月1日至1941年3月11日期间，TNEC询问了552名证人，最终发布了一份43卷的报告。该委员会的主要成就是展示了阿尔文·汉森、劳克林·柯里等经济学家的初步凯恩斯主义观点，并加剧了企业的怀疑，即政府打算发动一场反托拉斯圣战（梅，1985，第419-420页）。
当时，TNEC调查的批评者认为这是“一个重要但不祥的事件”（布林克利，1995，第123页）。曾是罗斯福智囊团成员但后来与新政疏远的雷蒙德·莫利，在1940年将TNEC描述为一枚“定时炸弹”——用历史学家艾伦·布林克利的话说，“虽然目前进展缓慢且具有误导性，但肯定会产生不受欢迎的激进结果”（布林克利，1995，第123页）。
考虑到瑟曼·阿诺德的狂热行动，这种担忧似乎是合理的。阿诺德于1938年负责司法部反托拉斯司。尽管他曾写过一本书嘲笑反托拉斯法，但他随后发起了一场前所未有的针对企业集中和贸易行为的攻击，极大地增加了起诉数量（布林克利，1995，第111页）。回想起来，人们可能倾向于认为这场运动只不过是一个困惑的政府为了将1937-1938年衰退的责任转移给他人而进行的一次无关紧要的冲动行为。但当时的人们无法像我们现在这样知道，这场运动将在1941年和1942年逐渐平息——当时战时经济的管理者利用其特权，以军事需要为由保护企业免受反托拉斯行动的影响（布林克利，1995，第120-121页）。
在思考1935年至1940年期间投资者的心态时，我们应当回顾一下政府在产业结构和商业实践方面的政策发生了多么彻底的转变。直到1935年，国家复兴管理局仍在执行全美国工业的全面卡特尔化。仅仅三年后，一场前所未有的反托拉斯执法风暴席卷了商界。
在最近对新政对复苏影响的评估中，经济历史学家吉恩·斯迈利（1994）指出，企业“因《证券交易法》产生的新资本市场监管、政府通过田纳西河谷管理局进入公用事业行业、持续的税收增加（尤其是公司未分配利润税）以及关于收入均等化必要性的言论而进一步不愿投资”。通过这些以及众多其他政策变化，罗斯福政府“突然且显著地改变了私人商业决策所处的制度框架，而且不止一次，而是多次”（第136页），其结果是制度不确定性加剧，复苏大幅延迟。费伦（1987）也认同，“政府政策的转变以及企业与罗斯福之间激烈的交锋，不太可能鼓励投资扩张”（第210页）。
这些结论，不过是经济历史学家对美国顶尖投资者之一拉姆莫特·杜邦1937年言论的呼应：
“税收状况、劳工状况、货币状况，以及企业必须运作的几乎所有法律环境，都充满了不确定性。税收会更高、更低还是保持不变？我们不知道。劳工将是工会化的还是非工会化的？……我们会面临通货膨胀还是通货紧缩，政府支出会增加还是减少？……资本会受到新的限制吗？利润会有新的上限吗？……我们甚至无法猜测答案”（引自克劳斯，1970，第200页）。
¹ 关于税法的详细信息，参见维特（1985，第100-108页）、布朗利（1985，第415-418页）和布朗利（1996，第74-82页）。
参考文献
- 安德森，本杰明·M.（[1949]1979）.《经济学与公共福利：1914-1946年美国金融经济史》. 印第安纳波利斯：自由出版社.
- 巴杰，安东尼·J.（1989）.《新政：大萧条年代，1933-1940》. 纽约：正午出版社.
- 布林克利，艾伦.（1995）.《改革的终结：衰退与战争中的新政自由主义》. 纽约：诺普夫出版社.
- 布朗利，W·埃利奥特.（1985）.《税收》. 收录于小O·L·格雷厄姆、M·R·万德编《富兰克林·D·罗斯福：生平与时代百科全书》. 波士顿：G·K·霍尔公司.
- 布朗利，W·埃利奥特.（1996）.《美国联邦税收简史》. 华盛顿：伍德罗·威尔逊国际学者中心出版社；纽约：剑桥大学出版社.
- 埃利，小詹姆斯·W.（1992）.《其他一切权利的守护者：财产权宪法史》. 纽约：牛津大学出版社.
- 费伦，彼得.（1987）.《战争、繁荣与萧条：1917-1945年美国经济》. 劳伦斯：堪萨斯大学出版社.
- 希格斯，罗伯特.（1987）.《危机与利维坦：美国政府增长的关键时期》. 纽约：牛津大学出版社.
- 希格斯，罗伯特.（1992）.《战时繁荣？对20世纪40年代美国经济的重新评估》.《经济史杂志》第52卷（3月）：第41-60页.
- 希格斯，罗伯特、安东尼·基尔杜夫.（1993）.《公众舆论：美国国防开支的有力预测因素》.《国防经济学》第4卷：第227-238页.
- 休斯，乔纳森·R·T.（1991）.《政府习惯再探：从殖民时期到现在的经济管制》. 普林斯顿：普林斯顿大学出版社.
- 凯勒，莫顿.（1990）.《监管新经济：1900-1933年美国公共政策与经济变革》. 马萨诸塞州剑桥：哈佛大学出版社.
- 克劳斯，赫尔曼·E.（1970）.《高管观点：20世纪20-60年代商界领袖对经济问题的言论与思考》. 纽约花园城：双日出版社.
- 勒uchtenburg，威廉·E.（1963）.《富兰克林·D·罗斯福与新政，1932-1940》. 纽约：哈珀与罗出版社.
- 梅，迪恩·L.（1985）.《临时国家经济委员会》. 收录于小O·L·格雷厄姆、M·R·万德编《富兰克林·D·罗斯福：生平与时代百科全书》. 波士顿：G·K·霍尔公司.
- 鲁斯，肯尼斯·D.（1954）.《衰退与复苏的经济学：对1937-1938年的解读》. 纽黑文：耶鲁大学出版社.
- 希尔克，查尔斯.（1985）.《改组法》. 收录于小O·L·格雷厄姆、M·R·万德编《富兰克林·D·罗斯福：生平与时代百科全书》. 波士顿：G·K·霍尔公司.
- 熊彼特，约瑟夫·A.（1939）.《商业周期：资本主义进程的理论、历史与统计分析》. 纽约：麦格劳-希尔出版社.
- 熊彼特，约瑟夫·A.（[1942]1962）.《资本主义、社会主义与民主》. 纽约：哈珀火炬图书公司.
- 西根，伯纳德·H.（1980）.《经济自由与宪法》. 芝加哥：芝加哥大学出版社.
- 斯迈利，吉恩.（1994）.《20世纪美国经济》. 辛辛那提：西南出版社.
- 美国预算局.（1946）.《战争中的美国：联邦政府战争计划的制定与管理》. 华盛顿特区：美国政府印刷局.
- 美国人口普查局.（1975）.《美国历史统计：从殖民时期到1970年》. 华盛顿特区：美国政府印刷局.
- 美国总统经济顾问委员会.（1970）.《年度报告》. 华盛顿特区：美国政府印刷局.
- 美国总统经济顾问委员会.（1995）.《年度报告》. 华盛顿特区：美国政府印刷局.
- 维特，约翰·F.（1985）.《联邦所得税的政治与发展》. 麦迪逊：威斯康星大学出版社.